Keď investície nie sú v štátnom záujme

Home Publikácie CEIAS Insights SK Keď investície nie sú v štátnom záujme
+

Absolútne odmietanie čínskych investícií, no aj ich naivné vítanie sú problematické pozície.

Zahraničné investície sú často vykresľované ako ekonomický všeliek. Čo však robiť v prípadoch, keď záujmy investora nie sú poctivé, ba dokonca predstavujú bezpečnostnú hrozbu?

Keď v lete 2016 čínska firma Midea Group kúpila nemeckého výrobcu robotov Kuka, mnohí analytici sa pozastavili nad tým, ako je možné, že sa firma narábajúca s citlivými technológiami mohla ocitnúť v rukách čínskej firmy.

Zahraničné investície sú typicky vnímané ako príležitosť pre krajinu ďalej rozvíjať svoju ekonomiku. Už menej sa hovorí o bezpečnostných rizikách, ktoré niektoré druhy investícií môžu so sebou priniesť. Investície do kritickej infraštruktúry a kritických odvetví hospodárstva, ako je napríklad energetika a vyspelé technológie dvojitého použitia, sú obzvlášť citlivé a vyžadujú dôsledné zváženie bezpečnostných implikácií.

Pokiaľ sa takéto podniky dostanú do rúk investora s pokútnymi úmyslami, ich akvizícia môže predstavovať bezpečnostnú hrozbu pre štát.

Niet preto divu, že akvizícia spoločnosti Kuka čínskou firmou spustila v Nemecku a aj vo zvyšku EÚ debatu o tom, ako zabezpečiť, aby zahraničné investície do citlivých sektorov ekonomiky nepredstavovali hrozbu pre národné a celoeurópske bezpečnostné záujmy.

Dôveruj, ale preveruj

Za účelom zabezpečenia ochrany strategických odvetví sa v Bruseli diskutuje o prijatí nariadenia o zriadení screeningového mechanizmu, ktorý má umožniť Komisii a členským štátom preskúmať investície z krajín mimo EÚ pre ich potenciálne bezpečnostné hrozby a umožniť členským štátom zakázať ich realizáciu.

Nie je žiadnym tajomstvom, že motiváciou európskych legislatívcov je brániť európsky trh najmä pred čínskymi investormi.

Návrh zverejnený Komisiou počíta s vytvorením dvoch druhov preverovacích mechanizmov, ktoré budú fungovať ako na národnej, tak aj na celoúniovej báze. Gro preverovania pritom spadá do pôsobnosti členských štátov, ktoré majú možnosť preveriť vplyvy na bezpečnosť a verejný poriadok akéhokoľvek investičného projektu prichádzajúceho zvonku Únie.

Je pritom ponechané na vôli každého členského štátu aby si určil pravidlá fungovania systému, ba dokonca aj to, či si takýto mechanizmus vôbec zriadi. Pokiaľ by si štát mechanizmus nevytvoril, vzniká mu minimálne povinnosť pravidelne informovať Komisiu o tom, aké investície sa v priebehu roka na jeho území zrealizovali.

Členské štáty sa zároveň musia vzájomne informovať o tom, či preverujú nejakú investíciu, aby sa ostatní členovia EÚ mohli k zamýšľanej investícii vyjadriť.

Simultánne bude existovať aj preverovací mechanizmus Komisie, ktorý sa bude však zaoberať len tými prípadmi, kde hrozí vplyv na bezpečnosť projektov celoeurópskeho významu (napríklad satelitné systémy Galileo a Copernicus či transeurópske siete), prípadne projektov, ktorých realizácia môže mať vplyv na bezpečnosť viacerých členských štátov.

Oproti národným mechanizmom má teda mechanizmu Komisie značne zúžený rozsah pôsobnosti. Preverovanie Komisiou môžeme považovať za akúsi poistku pre prípady, kedy by investícia mala bezpečnostný vplyv na väčšiu časť, prípadne celú Úniu, no členský štát, kde sa investícia má realizovať nebude schopný alebo ochotný brať ohľad na bezpečnostné stránky investičného zámeru.

Pokiaľ sa na základe preverovania (či už Komisie, alebo členského štátu) zistí, že investícia skutočne predstavuje bezpečnostnú hrozbu, môže byť jej realizácia zakázaná. Túto právomoc má však len členský štát a nie Komisia.

Na druhej strane ak Komisia na základe svojho vlastného preverovania (týka sa len spomínaných projektov celoeurópskeho významu) odporučí štátu aby investíciu zakázal, no ten tak neučiní, musí svoje odlišné stanovisko vysvetliť.

Sme nekritickí vítači?

Účelom screeningu nie je zakázať akékoľvek investície do rizikových odvetví z krajín mimo EÚ, ba ani umožniť veľkým členským štátom vetovať akékoľvek investície z Číny u svojich menších partnerov, ako sa niektorí mylne domnievajú.

Úlohou screeningu investícií je zabezpečiť, aby sa strategické podniky a infraštruktúra nedostali do rúk takých investorov, pri ktorých existuje relevantná hrozba ich zneužitia (pôjde napríklad o investorov pod kontrolou vlády tretej krajiny) v rozpore s bezpečnostnými záujmami krajiny a EÚ.

Dosiahnutie tohto cieľa však nemusí nutne znamenať absolútny zákaz investície. V mnohých prípadoch môže postačovať aj prijatie preventívnych opatrení, ako napríklad rozdelenie predávaného podniku tak, že citlivé technológie sa predajú európskemu investorovi a mimoeurópskemu investorovi zvyšok firmy.

Absolútne odmietanie čínskych investícií, no aj ich naivné vítanie sú problematické pozície. Zo zverejneného spoločného stanoviska ministerstiev hospodárstva a financií plynie, že tieto nemajú záujem na tom, aby Slovensko zahraničné investície preverovalo.

Ministerstvá totiž vnímajú ako pozitívne, „že sa nepožaduje, aby členské štáty povinne prijali mechanizmus preverovania priamych zahraničných investícií, ani sa v ňom nepredpisujú vyčerpávajúce vecné či procedurálne prvky mechanizmov preverovania.“

Oficiálna slovenská pozícia sa tak blíži skôr k druhému spomínanému extrému, teda prílišnému vítaniu.

Takýto postoj je problematický z dvoch dôvodov. V prvom rade jednostranne predpokladá, že všetky zahraničné investície sú prínosom pre krajinu.

No nie je to tak dávno, kedy médiá našich českých susedov a v menšej miere aj slovenské médiá zamestnávala téma čínskych investícií spoločnosti CEFC. Tie skončili de facto pod kontrolou čínskeho štátu, pričom mnohí analytici ich vnímali ako nástroj na rozširovanie politického vplyvu Pekingu v Prahe.

Druhým problémom je to, že efektívny screeningový mechanizmus skutočne vyžaduje súčinnosť medzi európskym a národným mechanizmom. Nakoľko ten európsky sa má zaoberať len vplyvom investícií na projekty celoeurópskeho významu, jeho prínos pre bezpečnosť členských štátov nie je veľká.

Už spomínaná investícia do nemeckej Kuky alebo aktivity čínskej CEFC v Česku a na Slovensku by totiž neboli považované za projekty celoeurópskeho významu a teda by nepodliehali preverovaniu Komisiou, ale členským štátom.

Ďalšie nástroje ochrany

Pokiaľ sa Slovensko naozaj rozhodne, že mechanizmus preverovania investícií nevytvorí, existujúce slovenské zákony ho dokážu suplovať len sčasti.

Istú mieru ochrany pred problematickými investíciami totiž poskytujú napríklad predpisy (z veľkej časti harmonizované v rámci EÚ) z oblasti bankovníctva, verejného obstarávania či z oblasti mediálneho práva. Čiastočnú ochranu, ktorú tieto predpisy poskytujú, najlepšie ilustrujú nasledujúce príklady.

Zaujímavý je prípad zvýšenia podielu čínskej skupiny CEFC v J&T Finance Group (matka J&T Banky a Poštovej banky). CEFC od roku 2015 disponovala takmer desaťpercentným podielom v J&T Finance Group. Prebiehajúce rokovania o zvýšení podielu CEFC na 50 percent však dostali stopku od Českej národnej banky (ČNB), ktorá zamietla žiadosť CEFC o udelenie súhlasu na nadobudnutie kontrolného podielu pre neschopnosť CEFC preukázať pôvod a bezchybnosť svojich finančných zdrojov, čo vyvolalo u regulátora „dôvodné obavy“.

Keďže ČNB súhlas neudelila, transakcia nemohla pokračovať.

Istú mieru kontroly nad investíciami poskytujú aj pravidlá verejného obstarávania.

Ako príklad tu poslúži výstavba maďarskej časti železnice medzi Budapešťou a Belehradom. Pôvodne sa očakávalo, že výstavbu v rámci projektu financovaného najmä čínskou Exim bankou, budú zabezpečovať čínske firmy.

Avšak vyšetrovanie Komisie pre možné porušenie smerníc o verejnom obstarávaní primalo maďarskú vládu vyhlásiť verejný tender, do ktorého sa prihlásili čínske aj európske spoločnosti. Záujem o konštrukciu železnice prejavilo viac ako tridsať firiem.

Pokiaľ ide o ochranu slobodných médií pred vplyvmi autoritárskych krajín, aj tu máme istú mieru ochrany v podobe zákazu krížového vlastníctva, ktorý platí na Slovenku. Tento zákaz v praxi znamená, že je zakázané, aby boli majetkovo alebo personálne prepojené televízie, rádiá a celoštátna tlač.

Pokiaľ by sa teda zrealizovala spoločná akvizícia televízie Markíza Pentou a čínskou CEFC, CEFC (prípadne osoby, s ktorými je prepojená) by už nemohla kúpiť slovenské rádio alebo noviny.

V praxi je však táto poistka pomerne bezzubá (pozorný čitateľ si už totiž isto pomyslel, ako mohla Penta kupovať Markízu, keď už figuruje v spoločnosti News & Media Holding, vlastniacej viacero slovenských tlačených médií).

O tom, že médiá treba chrániť nielen pred ich oligarchizáciou, ale aj zahraničnými vplyvmi, svedčia aj aktivity CEFC u českých susedov. Projekt ChinfluenCE zistil, že keď čínska firma kúpila tamojšiu televíziu Barrandov a časopis Týden, obe médiá začali o Číne informovať výhradne pozitívne.

Podobný osud hrozil aj slovenskej Markíze, pričom vplyvu na jedno konkrétne médium by nezabránil ani zákaz krížového vlastníctva. Ten totiž tvorí prekážku pre rozširovanie vplyvu na ďalšie médiá.

Potrebujeme aj screening

Uvedené príklady demonštrujú, že Slovensko nie je úplne bezbranné voči negatívnym vplyvom investícií na bezpečnosť. V správnych rukách totiž už aj existujúce nástroje dokážu brániť šíreniu negatívnych vplyvov.

Bolo by však nezodpovedné spoliehať sa na existujúce nástroje a nezriadiť mechanizmus na screening investícií. Takýto mechanizmus totiž dokáže na rozdiel od existujúcich nástrojov posudzovať bezpečnostné hrozby zahraničných investorov v celej ich komplexite.

Aby slovenský mechanizmus preverovania investícií skutočne fungoval, nepostačuje ho len zriadiť.

Musia mu byť poskytnuté adekvátne prostriedky na jeho fungovania a musí mať aj kvalitných ľudí, ktorí budú rozumieť nielen ekonomickej stránke problému, ale aj medzinárodnej a národnej bezpečnosti, hybridným hrozbám a prepojeniam medzi firmami a štátom v autoritárskych krajinách, akými sú Čína a Rusko.

Brusel sa už zobudil a o problematických investíciách sa v európskych inštitúciách diskutuje. Dúfajme, že aj Slovensko a jeho vláda sa zobudia skôr, ako bude neskoro.

Tento text vznikol v rámci projektu „Comparative Analysis of the Approach towards China: V4+ and One Belt One Road“ podporeného Medzinárodným vyšehradským fondom. Pôvodne bol publikovaný v denníku SME