Kontroverzná dohoda o investíciách medzi EÚ a Čínou

Home Publikácie CEIAS Insights SK Kontroverzná dohoda o investíciách medzi EÚ a Čínou
+

Európska únia sa uzavretím investičnej dohody s Čínou pustila do značného politického rizika. Uzavretá dohoda sa v konečnom dôsledku môže stať prelomovým nástrojom, ktorý Čínu posunie bližšie k dodržiavaniu viacerých medzinárodných pravidiel, ale rovnako sa môže stať bezzubým nástrojom, ktorý okrem korporátnych ziskov prinesie iba poškodenie reputácie EÚ a narušenie transatlantického partnerstva. Hranica medzi týmito dvoma scenármi bude tenká.

Koniec roka 2020 priniesol vzájomný súhlas medzi predstaviteľmi EÚ a Číny o vytvorení Komplexnej dohody o investíciách (CAI – Comprehensive Agreement on Investment). Ide o relatívne dôležitý míľnik nielen pre oboch aktérov, ale aj pre globálnu ekonomiku. V Európe bola táto udalosť trochu zatienená nielen sviatočným obdobím, ale aj uzavretím a spustením pobrexitovej dohody EU-UK Trade and Cooperation Agreement. Naopak na čínskej strane rok 2020 znamenal uzavretie troch dôležitých obchodných alebo investičných dohôd – Phase One Deal s USA, podpis dohody RCEP s 14 ázijsko-tichomorskými štátmi a spomínanú dohodu CAI s EÚ.

Oznámenie o dosiahnutí dohody CAI sa v odbornej verejnosti v európskom priestore stretlo s nejednotnými reakciami.  Niektorí (Gideon Rachman, Dalibor Roháč, kolektív odborníkov na Čínu) dohodu kritizujú a označujú ju za chybu, naopak iní (Jeffrey Sachs, Paul Taylor) akcentujú jej pozitívne aspekty. Navyše kritika sa objavila aj v súvislosti s procesnou stránkou prijímania dohody, a to konkrétne s  prítomnosťou francúzskeho prezidenta E. Macrona na finálnom rokovaní reprezentantov EÚ s Xi Jinpingom, pričom francúzsky prezident tam z titulu svojej funkcie nemal prečo byť prítomný.

Prečo je vlastne ratifikácia tejto dohody potrebná? Štáty EÚ (okrem Írska) majú s Čínou podpísané bilaterálne investičné zmluvy, ktoré upravujú ochranu investícií, ktoré sa týkajú už prítomných investícií v druhom štáte. Tieto dohody ale neregulujú samotný investičný prístup na trh, ktorý je najmä pre spoločnosti prichádzajúce do ČĽR značne obmedzený. To neplatí pre čínskych investorov, ktorí môžu v EÚ investovať bez väčších politických prekážok (aj keď situáciu im nedávno skomplikoval Investment Screening Mechanism, ktorý v EÚ zabezpečuje kontrolu rizikových investícií). Cieľom CAI z pohľadu EÚ je zabezpečiť voľnejší prístup na čínsky trh pre investorov z EÚ a zároveň zabezpečiť, aby v konkurencii s domácimi podnikmi neboli diskriminovaní. Prílev investícií za posledných 20 rokov dosiahol v prípade investícií z EÚ do ČĽR úroveň približne 140 miliárd eur a v prípade čínskych investícií do EÚ úroveň 120 miliárd eur. Zároveň úroveň investícií z EÚ v ČĽR je na relatívne nízkej úrovni a nedosahuje svoj možný potenciál.

Okrem toho je potrebné poznamenať, že kompletný text dohody CAI pre verejnosť zatiaľ dostupný nie je z dôvodu prebiehajúcej právnej kontroly textu. V priebehu januára 2021 Európska komisia síce zverejnila znenie dohody, ale dôležité prílohy obsahujúce konkrétne lehoty a podmienky pre prístup do jednotlivých sektorov budú zverejnené až v priebehu februára 2021.

O čo v dohode ide?

Obsah dohody je orientovaný primárne na spomínaný prístup na trh, kde Čína urobila viacero záväzkov uvoľniť prístup nielen pre výrobné investície (výroba áut, chemikálií, telekomunikačných zariadení a medicínskeho vybavenia) ale aj pre sektor služieb (cloudové a finančné služby, zdravotná starostlivosť a niektoré oblasti dopravy). Pre EÚ je mimoriadne dôležité získanie obmedzenia núteného transferu duševného vlastníctva v Číne. Doteraz investor, ktorý chcel investovať v Číne, vo väčšine prípadov musel vytvoriť spoločný podnik s čínskou firmou, ktorá týmto získala prístup k investorovým výrobným postupom, patentom a chráneným informáciám a následne ich využívať vo svojej produkcii, prípadne ich posunúť niekomu inému. To by po nadobudnutí účinnosti dohody už nemalo byť možné a európski investori by mali mať svoje duševné vlastníctvo chránené vo väčšej miere.

Okrem toho dohoda by mala regulovať aj tzv. level playing field, ktorý by mal zabezpečiť nediskrimináciu európskych investorov v porovnaní s domácimi podnikmi, (z ktorých veľké množstvo sú aj štátom vlastnené podniky) a zabezpečiť vyššiu transparentnosť pri poskytovaní štátnych dotácií. V oblasti služieb sa EÚ podarilo vyjednať pre seba viacero ústupkov od Číny, ktoré sú na vyššej úrovni ako pravidlá GATS (General Agreement on Trade in Services), pričom z niektorých z nich budú benefitovať aj iné štáty sveta. A to vďaka doložke najvyšších výhod (MFN) v rámci GATS, ktorá sa týka všetkých jej signatárov (t.j. všetkých 164 členov WTO). CAI zároveň ale nepokrýva verejné obstarávania, audiovizuálne služby a čo je pre EÚ dôležité – neobmedzuje celoeurópsky screening investícií a ani možnosť pre členské štáty zakázať prístup čínskym podnikom k budovaniu 5G sietí. Čiže zodpovedné orgány v priestore EÚ budú môcť aj naďalej podrobne preskúmať a prípadne aj zamietnuť príchod potenciálne nebezpečnej investície do citlivých sektorov ekonomiky alebo strategického podniku. (Aj keď podľa dostupných informácií sa čínska strana na poslednú chvíľu pokúsila do dohody zahrnúť klauzulu o možnosti nepovoliť vstup ku cloudovým službám pre spoločnosti zo štátov, ktoré akokoľvek obmedzovali prístup čínskych telekomunikačných spoločností na svoj trh.)

CAI drží jeden dôležitý primát. Je to prvá a zatiaľ jediná dohoda ekonomického charakteru, ktorá Čínu zaväzuje plniť ustanovenia týkajúce sa ochrany práv pracujúcich (t.j. implementovať ratifikované dohovory v rámci ILO – Medzinárodnej organizácie práce a usilovať sa o ratifikáciu ďalších, pričom špecificky sú tu zmienené dohovory o nútenej práci) a životného prostredia (implementovať Rámcový dohovor OSN o zmene klímy a Parížsku dohodu). A práve tu sa objavujú vážne otázniky o tom, aká bude vymožiteľnosť týchto pravidiel v prípade Číny. V súčasnosti je nepredstaviteľné, že Čína niekedy v roku 2023 umožní vznik nezávislých odborov a prepustí veľké množstvo väznených a ťažko pracujúcich Ujgurov v provincii Xinjiang. Dohoda síce obsahuje aj medzištátny mechanizmus riešenia sporov, ktorý by mal byť dvojkolový (konzultácie a arbitráž), no efektívna implementácia záväzkov zo strany Číny môže byť mimoriadne problematická, ako to dlhodobo demonštruje aj príklad nedostatočnej implementácie záväzkov Číny vyplývajúcich z členstva vo WTO.

Čo nás čaká?

Nadobudnutiu účinnosti dohody CAI predchádza viacero etáp. Na začiatku roku 2021 text prechádza právnou kontrolou, následne bude preložený do všetkých jazykov členských štátov EÚ a až potom môže byť ratifikovaný. V prípade EÚ sa vyžaduje súhlas Rady EÚ a Európskeho parlamentu a v prípade ČĽR súhlas čínskeho parlamentu. Celý proces by podľa odhadov mal trvať približne jeden rok, pričom je možné očakávať viaceré komplikácie najmä pri schvaľovaní v Európskom parlamente. Zlomovým bodom pre získanie súhlasu EP bude pravdepodobne ratifikácia a implementácia už spomínaných ILO dohovorov. Niektorí europoslanci sa vyjadrili, že budú trvať na vytvorení konkrétneho a záväzného harmonogramu čínskej ratifikácie dohovorov ILO ešte pred hlasovaním v Európskom parlamente. Čo bude pre Čínu problematické. A podobne aj v prípade Rady EÚ sa môžu vyskytnúť určité komplikácie, nakoľko niektoré členské štáty (Poľsko a Taliansko) už na konci decembra vyjadrili svoju nevôľu s prirýchlym posunutím schvaľovania dohody do nasledujúcej fázy, ktoré vykonalo nemecké predsedníctvo.

Okrem toho v dohode je stanovené, že do dvoch rokov od jej podpisu sa budú zmluvné strany usilovať o dokončenie zmluvy zabezpečujúcej ochranu investícií a riešenie investičných sporov (spory investor – štát), ktorá by následne mala nahradiť sieť 26 bilaterálnych investičných dohôd. Tento typ dohody je z procesného hľadiska omnoho zložitejší, nakoľko si vyžaduje súhlas aj všetkých parlamentov členských štátov EÚ.

Ohlásenie dohody sa stretlo s nevôľou aj na strane USA, predovšetkým od nastupujúcej administratívy Joea Bidena, ktorá diplomaticky vyzvala EÚ k pozdržaniu dohody až do nástupu kandidáta demokratov do funkcie. Joe Biden už skôr ohlásil, že sa bude usilovať o riešenie čínskych neférových obchodných praktík v úzkej spolupráci s EÚ. No súčinnosť EÚ s politikou USA by v prípade hrozby čínskeho potopenia tejto takmer 7 rokov negociovanej dohody mohla byť obmedzená. Na druhej strane európski diplomati hovoria o tom, že stanovený deadline na dosiahnutie dohody – koniec roka 2020 – bol nemeckou kancelárkou niekoľkokrát komunikovaný veľmi jasne a predstavitelia USA mali dostatok času svoje námietky tlmočiť. To ale platí iba obmedzene pre nastupujúcu Bidenovu administratívu, ktorej členovia ešte na začiatku novembra 2020 nemohli s určitosťou vedieť, aká bude ich pracovná budúcnosť. Okrem toho sa ale objavili aj názory, že Brusel takýto krok konzultovať s Washingtonom nemusí. Podobne ako pri podpise Phase 1 Deal medzi USA a Čínou na začiatku roku 2020 (ktorý obsahuje niektoré podobné ustanovenia ako CAI,) kedy sa na názor bruselských elít nikto zo zainteresovaných strán nepýtal.

Komu CAI prospeje?

Benefity vyplývajúce z dohody pre EÚ sú evidentné. Otvorenie Číny ako jedného z najväčších a stále rastúcich trhov na svete (napr. v prípade automobilov 25,5 milióna predaných áut v roku 2019 a v rámci sveta 50% podiel kúpených elektromobilov) sa môže stať signifikantným zdrojom príjmov pre veľké množstvo európskych spoločností. A benefity pre korporácie môže ešte zväčšiť nadobudnutie účinnosti dohody o RCEP, ktorá vo viacerých oblastiach rozšíri trh o ďalších 14 štátov.

Aké benefity z dohody CAI ale vyplývajú pre Čínu? Priestor na investovanie pre čínske spoločnosti je už teraz v priestore EÚ rozsiahly a záväzky EÚ v CAI sa týkajú iba drobného zlepšenia prístupu do energetického sektora a niektorých výrobných odvetví. Pozitíva pre Čínu je možné nájsť v zachovaní súčasnej úrovne investičnej otvorenosti EÚ a v troch oblastiach, ktoré uvádza Teresa Fallon. V prvom rade CAI posilní prílev investícií, čo Číne pomôže zvýšiť svoj ekonomický rast a technologický rozvoj. A čínski predstavitelia majú eminentný záujem o európske investície. V druhom rade CAI pomôže zvýšiť domácu aj medzinárodnú legitimitu čínskeho režimu, čo tento režim potrebuje vzhľadom na svoje aktivity v Hong Kongu a Xinjiangu. A v neposlednom rade proces ratifikácie CAI skomplikuje akúkoľvek protičínsku koordináciu politiky medzi EÚ a USA, čo je jeden z dôvodov, prečo predstavitelia ČĽR udelili svoj súhlas práve tesne pred nástupom Joea Bidena na post prezidenta USA. No aj napriek tomu sa autor tohto textu domnieva, že akýsi ústupok alebo záväzok zo strany EÚ v celej tejto skladačke chýba a zatiaľ nie je známy.

V prípade nadobudnutia účinnosti dohody CAI je možné na základe prebiehajúcich trendov predpokladať, že dohoda bude ekonomicky prínosná. Európski investori sú pripravení pôsobiť na čínskom trhu, podieľať sa na prebiehajúcom ekonomickom rozvoji v regióne a vyťažiť z neho patričné finančné zisky. Či ale bude dohoda úspešná aj politicky, bude závisieť primárne od vymožiteľnosti plnenia jednotlivých ustanovení zo strany ČĽR. Je jasné, že v deň nadobudnutia účinnosti CAI sa Čína nepremení na demokratický štát so všetkými jeho atribútmi, ale ak by vďaka tejto dohode došlo k jasnému stanoveniu mantinelov, ktoré by čínski predstavitelia dlhodobo rešpektovali, tak dohoda CAI by mohla byť označená za politicky prínosnú. Ak ale dohoda CAI nevyvolá zmenu čínskej politiky v ňou regulovaných oblastiach, tak sa EÚ môže oprávnene pripraviť na dávku negatívnych prívlastkov o svojej naivite a uprednostnení ekonomických záujmov na úkor deklarovaných hodnôt. Doterajšie skúsenosti veľký priestor na optimizmus neprinášajú.

  • Vladimír Müller is an Assistant Professor at the Faculty of Political Science and International ‎Relations, Matej Bel University in Banská Bystrica. His research focuses on international ‎economic integration and EU trade policy.